Avances y retos en la regulación sobre Derechos Humanos y uso de la fuerza

1. Marco Jurídico Internacional

El derecho internacional de los derechos humanos impone a los Estados cuatro exigencias de carácter permanente: respetarlos, garantizar su vigencia, adecuar las normas internas, y cooperar con los órganos de supervisión. Estas obligaciones deben ser cumplidas por todos los órganos del Estado en sus respectivas esferas de competencia, incluyendo el ámbito de la gestión policial.

Algunos de estos tratados guardan relación con la actividad del Estado en materias de seguridad pública e impone exigencias a los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (FEHCL). Destacan, por ejemplo dentro de este ámbito normativo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), de1966, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (CADH) de1969, y la Convención Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CCT) de 1984. Estos tratados describen los derechos más importantes de las personas y que deben ser la primera preocupación de la policía al momento de brindar sus servicios de seguridad y también hacen referencia a los límites de la actuación policial. Ver el Cuadro 1.

Cuadro 1: normas de derechos humanos vinculantes para la seguridad pública

Derechos	DUDH	PIDCP	CADH	CCT
Vida	3	6	4	todo
Libertad	3;9; e 11	9(1)	7 e 5 (3)
Seguridad	3; 9; e 11	9(1)	7
Prohíbe Tortura	5	7	5	1 e +
Igual ante la Ley	6 e 7	14	24
Honra / Dignidad	12	10	11, e 5(2)	todo
No Discriminación	2	2	1
Libertad de Reunión Pacífica	20	21	15

Fuente: elaboración propia (2016)

Las autoridades responsables de las Organizaciones Encargadas de Hacer Cumplir la Ley, y más específicamente las Organizaciones Policiales o Fuerzas de Seguridad, deben conocer esas normas internacionales y hacer que sus subalternos las cumplan como parte de sus deberes funcionales.

Además de estas normas internacionales generales, existen otras especialmente diseñadas para la labor de los FEHCL:

“Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley” (Código de Conducta) Adoptado por la Asamblea General en su resolución 34/169, de 17 de diciembre de 1979
“Directrices para la Aplicación Efectiva del Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley” (DirectricesEACC)- Resolución 1989/61
“Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley” (PBUFAF) – Adoptados por el Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al 7 de septiembre de 1990
“Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión” (Conjunto de Principios) – Adoptado por la Asamblea General en su resolución 43/173, de 9 de diciembre de 1988.

2. Aplicación Policial del Marco Jurídico Internacional

Aunque esa normativa en estricto rigor no es jurídicamente vinculante (soft law) para los Estados, ella genera elevados estándares de comportamiento que son reconocidos en todo el mundo como buenas prácticas para la aplicación de la ley. Por esta razón tanto los Estados, como las policías de varios países han incorporado estos principios internacionales como parte de sus normas internas, especialmente para regular el uso de la fuerza. Buen ejemplo de estos avances son:

La incorporación al texto constitucional venezolano de una norma específica sobre el uso de la fuerza (“Los cuerpos de seguridad del Estado respetarán la dignidad y los derechos humanos de todas las personas. El uso de armas o sustancias tóxicas por parte del funcionariado policial y de seguridad estará limitado por principios de necesidad, conveniencia, oportunidad y proporcionalidad, conforme a la ley”, Constitución política de Venezuela, artículo 55);
La creación de una ley nacional para las Fuerzas de Orden y Seguridad en el Perú (DL N° 1186/15) y Brasil (Ley Nº 13060/14).
La creación de normas reglamentarias de aplicación general en Brasil (Portaría Interministerial Nº4226/10) y Chile (Circular Nº1756 de 2013 de Carabineros de Chile).
La creación de reparticiones institucionales especializadas en derechos humanos en la Policía Militar del Estado de São Paulo (Brasil), la Policía Nacional de Paraguay y en Carabineros de Chile (Chile).
La adopción de un manual de derechos humanos aplicados a la función policial para fuerzas policiales en Brasil, Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay y Chile; y para fuerzas de seguridad en México (Manual del uso de la fuerza, de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas; 30/05/14);
La adopción de un modelo de uso de la fuerza en varias policías y fuerzas de seguridad.
La integración de los derechos humanos en una asignatura específica en la enseñanza profesional del personal policial (en varias policías y fuerzas de seguridad);
La incorporación de las normas del derecho internacional de los derechos humanos en diversos documentos de enseñanza y operacionales (otras signaturas relacionadas con el tema en los cursos institucionales, documentos para actividades operativas, protocolos de intervención en manifestaciones públicas, manuales de actuación policial ya existentes, procedimientos policiales estandarizados).
Adopción de mecanismos de control interno (programas de acompañamiento psicológico para aquellos que participen en situaciones de uso de la fuerza y/o armas de fuego con resultado fatal, creación de reglamento disciplinar propio o actualización del existente, ampliación y fortalecimiento de las áreas de Asuntos Internos, creación de procedimientos policiales estandarizados (PBUFAF 20 y – Directrices EACC – Revisión de procedimientos)

Otra observación que merece ser destacada como avance sectorial es que estas normativas internacionales aplicables a la función policial han tenido cada vez más relevancia en la medida que son difundidas, generando una compatibilidad con las normas nacionales e internas para los organismos encargados de aplicar la ley. En especial el Código de Conducta, los PBUFAF y el Conjunto de Principios, en la medida en que la Corte Interamericana de Derechos Humanos los menciona y los reconoce en sus sentencias, relacionándolas con normas internacionales vinculantes que tratan de derecho humanos inalienables, como en los siguientes casos: “Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador” (CC y PBUFAF), “Montero Aranguren y otros Vs. Venezuela” (PBUFAF), “Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana” (PBUFAF), “Penal Miguel Castro Vs. Perú” (PBUFAF y Conjunto de Principios), “Díaz Peña Vs. Venezuela” (Conjunto de Principios), “Bueno Alves Vs. Argentina “ (Conjunto de Principios).

En esos y otros casos, en el análisis de fondo, la Corte destaca aspectos muy bien indicados en el CC, PBUFAF y en el Conjunto de Principios, dándoles la debida importancia, reforzando el compromiso del Estado en relación con los derechos humanos inderogables en la aplicación de la ley, y recomendándoles, entre otras cosas, adoptar medidas para tener: un marco normativo que regule el uso de la fuerza; planificación del uso de la fuerza – Capacitación y entrenamiento a los miembros de los cuerpos armados y organismos de seguridad estatales; y control adecuado y verificación de la legitimidad del uso de la fuerza.

3. Desafíos profesionales

Desafortunadamente los agentes de las policías o fuerzas de seguridad en ocasiones abusan de la fuerza, de modo que es muy importante la voluntad de las organizaciones policiales y de las fuerzas de seguridad de adecuarse a los estándares de comportamiento internacionales Los agentes policiales deben asumir un alto grado de responsabilidad individual, ya que deben tomar decisiones difíciles, incluso sobre cuestiones de la vida y la muerte y en situaciones reales sus decisiones inmediatas no están guiadas por un supervisor sino por su propio juicio y los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.

Es necesario enfatizar que esos principios tienen que ser conjugados con parámetros de ética, que deben permear la actuación policial en toda circunstancia. En este sentido, el uso legítimo de la fuerza como monopolio del Estado debe ser ejercido de forma profesional, empleando métodos técnicamente adecuados y centrados en el respecto a los derechos humanos. A diferencia de la fuerza, que es una coerción legítima del Estado, la violencia configura un impulso arbitrario e ilegitimo que se ejecuta fuera de la técnica de acción determinada por el Estado en la mediación de conflictos, nivelando la actuación policial a la actuación de infractores de la ley.

Los Organismos Encargados de Hacer Cumplir la Ley (OEHCL), sobre todo en cuanto al uso de la fuerza por los funcionarios de la Policía, deben asegurarse de que la selección, la formación, la capacitación continuada y equipamiento, la doctrina interna (directrices, ordenes, reglamentos, manuales), y los sistemas de control interno estén en conformidad con los estándares internacionales de Derechos Humanos ratificadas por su Estado.

Así, dependiendo del contexto de cada Organización Policial de la región, podemos relacionar algunos desafíos por alcanzar:

a) Selección y Educación (PBUFAF 18; 19; 20; y 21 – DirectricesEACC I.A.4.; y B.1.)

Adecuada selección de los recursos humanos – los recursos humanos disponibles impactan significativamente la calidad en la aplicación de la ley.
Adecuada formación del policía – algunas veces hay poco tiempo; temas inadecuados o, peor: clase fuera del contenido institucional induciendo a los alumnos a malas prácticas;
Aterrizar la teoría en la práctica operativa en las actividades policiales como: Prevención cotidiana; eventuales actividades de Mantenimiento del Orden Publico; y Detenciones decurrentes de necesarias intervenciones – Muchas veces se verifica que el funcionario cotidiano no sabe verbalizar durante la intervención;

b) Entrenamiento Continuado y Equipamiento (PBUFAF 2; 18; 19; 20; y 21- DirectricesEACC I A; y B.1)

Establecer entrenamiento continuado adecuado y suficiente – muchas veces los FEHCL, después que egresan de sus cursos jamás o raramente tienen un entrenamiento institucional adecuado sobre el tema;
Perfeccionamiento y Adecuación de los medios para las actividades operativas – Jalecos balísticos; EPI –MOP; Medios menos letales (municiones, armas eléctricas), armamento y munición adecuadas -preferencialmente individualizados (PBUFAF 2);
Adopción o desarrollo de un Programa de Técnicas de Intervención No Letal -adecuado y compatible con los preceptos de DDHH- Abusos o excesos ocurren cuando un funcionario tiene que intervenir y no sabe inmovilizar o conducir al infractor;
Adopción o desarrollo de un Programa de Instrucción de Uso de armas de fuego -adecuado y compatible con los preceptos de DDHH- que privilegia procedimientos a disparos y objetive preservar vidas en la aplicación de la ley;

c) Doctrina Interna ((PBUFAF 18; 19; 20; y 21 – DirectricesEACC I A; y II. A)

Amplia difusión de las normas – las normas son creadas, publicadas, pero no tiene el alcance a aquellos que las deben utilizar en la actividad operativa cotidiana;
Vencer la subcultura policial – el recién egresado del curso de formación que llega a la unidad operativa y escucha de los compañeros ya actuantes: “olvide lo que le dijeron en la escuela, aquí la realidad es otra”, o “si el sistema no funciona lo soluciono yo”;
Vencer los estigmas y la falsa aprobación popular – dichos populares: “los derechos humanos son para proteger a los criminales” o “bandido bueno es el bandido muerto”;
Respeto a la dignidad personal interna corporis – si un FEHCL no es respetado en su institución y tiene que someterse a esa situación, en algún momento ese comportamiento puede transferirse a su trabajo – “nadie puede dar lo que no tiene”;
Atentar para estrés profesional – excesiva jornada laboral con descanso inadecuado;

d) Mecanismos de Control (CC art 8 – PBUFAF 6; 22 hasta 26 – DirectricesEACC I.B.3. – Conjunto de Principios 7)

Establecer fuertes Mecanismos de Control Interno: Preventivos (usar tecnología – cuidar de las condiciones físicas y psicológicas – estimular buenas prácticas); Reformadores (evaluar y adecuar procedimientos operativos); y Sanador (investigar de manera pronta, imparcial y efectiva).
Relacionarse con Mecanismos Externos de Control Fuerte, Independientes e Imparciales – Ombudsman; Defensoría del Pueblo;
Difusión de los Estándares esperados a los Fiscales y Jueces (Preámbulo PBUFAF último párrafo) – Sistema de persecución criminal creíble – Lamentablemente algunos Fiscales o Jueces veladamente estimulan o refuerzan comportamientos inadecuados, o hacen como si no los viesen cuando llegan a su conocimiento.

Los avances ya realizados, complementados por los desafíos por alcanzar, califican, aun más, los FEHCL sobre todo cuando tengan usar la fuerza, respaldando y enraizando su autoridad legal, universal y legitima en la consciencia de los ciudadanos.

Conclusión

Conforme el artículo 1 del CC, el ejercicio profesional de los FEHCL requiere de un alto grado de responsabilidad dada la complejidad y riegos inherentes a la función policial. Para el ejercicio de esa noble misión, la persona debe tener vocación, dedicación y abnegación. Por esa razón quien asume este compromiso jura con solemnidad defender la sociedad incluso con el sacrificio de su propia vida.

Las Organizaciones Encargadas de Hacer Cumplir la Ley deben tener un adecuado sistema de selección y formación de personal, una capacitación continuada actualizada con los medios y métodos adoptados por la Institución, una doctrina interna compatible con la normativa internacional y nacional, un fuerte sistema de control interno.

Con todo, se debe considerar que es fundamental la internalización de los valores democráticos del respeto a través de un aprendizaje práctico que traduzca las normas en una política de actuación policial efectiva.

El uso de la fuerza no es una cuestión de decisión individual, sino de función. La policía siempre será un órgano de control social, por lo tanto nos interesan, como a todos creo, los límites en que esa fuerza puede ser utilizada para el bien de la sociedad, todavía dentro de los parámetros establecidos y aceptados por esa misma sociedad.

Bibliografía

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Jurisprudencia

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Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso Montero Aranguren y otros Vs. Venezuela, disponible en: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia/busqueda_casos_contenciosos.cfm
Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso Penal Miguel Castro Vs. Perú disponible en: http://www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia/ficha.cfm?nId_Ficha=197&lang=en
Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso Nadege Dorzema y otros Vs. República Dominicana, disponible en: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia/busqueda_casos_contenciosos.cfm
Corte Interamericana de Derechos Humanos – Caso Díaz Peña Vs. Venezuela, disponible en: http://www.corteidh.or.cr/cf/Jurisprudencia/busqueda_casos_contenciosos.cfm