André Luiz Rabello Vianna *
INTRODUCCIÓN
La misión principal de los Organismos Encargados de Aplicar la Ley (OEAL) consiste en servir la comunidad proveyendo a las personas contra actos ilegales y para esto tienen las siguientes responsabilidades básicas: prevenir y detectar el delito, mantener el orden público y la seguridad, y proporcionar asistencia a la población en situaciones de emergencia. Estas tres funciones integradas deben garantizar la seguridad de las personas que viven en el territorio del Estado.
El proceso de hacer cumplir la ley es llevado a cabo por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley (FEHCL) , que generalmente son los agentes de seguridad pública de una institución que recibe el nombre de Policía, Gendarmería u otras denominaciones equivalentes. Sin embargo, en situaciones específicas, también las fuerzas militares pueden ser llamadas para la ejecución de tales obligaciones.
Para garantizar la seguridad, los FEHCL – que para efecto de este artículo son los agentes de seguridad pública de la Policía – pueden restringir legítimamente los derechos de las personas. Sin embargo, la policía también tiene la obligación positiva de contribuir a crear un entorno en el que las personas se sientan libres y seguras . Para dar cumplimiento de esta misión, los policías es otorgados los siguientes poderes básicos: Arresto, detención, el empleo de la fuerza y de armas de fuego.
Con todo, eses poderes no son ilimitados. En el desempeño de su misión los policías deben actuar en conformidad con los parámetros de la ley del Estado, que debe ser coherente con los estándares internacionales establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos.
1 NORMAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS APLICABLES A LA FUNCIÓN POLICIAL
El Derecho Internacional de Derechos Humanos (DIDH) está conformado por un conjunto de principios y reglas, sobre cuya base los individuos y grupos pueden esperar ciertos estándares de protección de las autoridades, simplemente porque son seres humanos.
Los principales textos universales de DIDH actualmente vigentes, y que reflejan estos principios, incluyen:
• La Declaración Universal de Derechos Humanos aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1948;
• El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966;
• El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966;
• La Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984; y
• La Convención sobre los Derechos del Niño de 1989.
Complementan estos tratados universales instrumentos regionales como la Convención Europea sobre los Derechos Humanos, la Convención Americana de Derechos Humanos y la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.
1.1 Núcleo irreductible de derechos de la persona humana
Algunos derechos fundamentales contenidos en los instrumentos de DIDH arriba mencionados nunca pueden ser suspendidos. Éstos incluyen, especialmente, el derecho a la vida y la prohibición de la tortura y de los tratos o penas inhumanas, la prohibición de la esclavitud y de la servidumbre y los principios de legalidad y no retroactividad de la ley. Esos valores se encuentran también protegidos en el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, aplicable en conflictos armados no internacionales, que es una buena síntesis de todas estas normas, pues contiene las normas mínimas que reglamentan el uso de la fuerza cuando la violencia interna alcanza el umbral de un conflicto armado. Dado que el Derecho Internacional Humanitario (DIH) se aplica precisamente en situaciones excepcionales, las normas que constituyen el núcleo del DIDH convergen en gran medida con las garantías fundamentales y judiciales que figuran en el DIH.
Por lo tanto, estos valores deben ser protegidos en cualquier circunstancia por el Estado y, por consecuencia, los FEHCL deben protegerlos y respectarlos a todo instante, especialmente en el desempeño de la labor policial. Nada justifica la violación de estos derechos.
1.2 Parámetros para una buena actuación policial
La Declaración Universal de Derechos Humanos, aunque es un documento no vinculante para los Estados, tiene una aceptación de alcance global, dado que comprende todos los documentos que tratan de los Derechos Humanos, y establece parámetros para su interpretación. Más aun cabe enfatizar que la Conferencia Internacional sobre los Derechos Humanos de 1968 estableció que la Declaración Universal era “una obligación para los miembros de la comunidad internacional”.
Tal como la Declaración Universal de Derechos Humanos existen otras normas internacionales “no vinculantes”, pero den amplia aceptación internacional y que tratan aspectos específicos y fundamentales para el desempeño de la labor policial:
• El Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión (Conjunto de Principios) de 9 de diciembre de 1998. Regula una de las facultades básicas de la policía relacionada con la privación de libertad.
• El Código de Conducta para los Funcionarios Encargados de Cumplir la Ley (Código de Conducta) de 17 de diciembre de 1979. Establece estándares para una actuación policial ética.
• Los Principios Básicos sobre el Uso de la Fuerza y de Armas de Fuego para los Funcionarios Encargados de Cumplir la Ley (PBUFAF) de 7 de septiembre de 1990
• Los Principios Orientadores para la Aplicación Efectiva del Código de Conducta para los Funcionarios Encargados de Cumplir la Ley (Principios Orientadores) de 24 de mayo de 1989. Establece que el Código de Conducta debe ser incorporado en la legislación y prácticas nacionales.
Es importante tener en cuenta que estos documentos, aunque no tengan carácter vinculante, fueron desarrollados en aplicación de Pactos, Tratados y Convenciones internacionales, destinadas a la protección y promoción de los derechos humanos.
1.3 Relación entre los poderes básicos de policía y las normas internacionales de derechos humanos
En el desempeño de su labor, los policías deben respectar los estándares intencionales establecidos en las principales normas de DIDH ratificados por cada Estado especialmente en el ejercicio de sus poderes básicos: privación de libertad y empleo de la fuerza.
(a) Privación de libertad: arresto y detención
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos establece que “nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en esta” (artículo 9.1) Esta disposición da por sentado que, tanto los motivos para el arresto como los procedimientos para efectuarlo figuran en las leyes de los Estados. Se viola este principio de legalidad cuando se arresta o detiene a una persona por razones que no están claramente previstas por el derecho interno o que sean contrarias a este.
El Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas Sometidas a Cualquier Forma de Detención o Prisión (Conjunto de Principios) establece algunas definiciones y trata de los principios aplicables a todas las personas sujetas a cualquier forma de detención o prisión y que deben ser respetadas por la policía: la prohibición absoluta de la tortura aplicable a todas las formas de privación de libertad; la prohibición de detenciones, reclusiones o encarcelamientos arbitrarios; la facultad de detención sólo de parte de personas debidamente autorizadas; la presunción de inocencia de todo detenido; la prohibición de la autoinculpación; la obligación de informar las razones de la detención; etc .
(b) Uso de la Fuerza y Armas de Fuego
La facultad de usar la fuerza se considera frecuentemente una característica distintiva de la función policial: solo la policía puede usar legalmente la fuerza para mantener el orden, mientras que la mayoría de las personas sólo pueden recurrir a ella en legítima defensa. Es precisamente este monopolio del uso de la fuerza el que otorga a la policía una posición especial dentro Estado .
El uso de la fuerza policial es una medida extrema y constituye la etapa más crítica de la su actuación. En esos momentos, la integridad de todas las personas involucradas o próximas al hecho pueden ser afectados y el bien jurídico más valioso del derecho, la vida, puede estar en riesgo.
Por esta razón el derecho internacional establece parámetros muy estrictos para su empleo :
• Principio de legalidad: el uso de la fuerza debe efectuarse de conformidad con la norma legal y atendiendo un objetivo legítimo.
• Principio de necesidad: su empleo requiere del agotamiento de otros medios menos gravosos considerando un objetivo legítimo y habiéndose descartado otra alternativa.
• Principio de proporcionalidad: significa que para la aplicación de la fuerza, incluyendo armas de fuego, debe haber un equilibrio entre los medios empleados y la protección de un objetivo legítimo.
Es necesario enfatizar que los principios esenciales de legalidad, necesidad y proporcionalidad tienen que ser conjugados con parámetros de ética que deben permear la actuación policial en toda circunstancia.
Otros aspectos de fundamental importancia en relación al uso de fuerza y de armas de fuego por la policía consignados en estos dos instrumentos internacionales son: no se admitirán excepciones ni excusas para el uso ilegítimo de la fuerza; debe efectuarse siempre proporcionalmente a los objetivos lícitos; se utilizará siempre con moderación y reduciendo al mínimo los daños y las lesiones; se dispondrán medios que permitan su uso diferenciado; todos los policías deben recibir adiestramiento en el uso de los distintos medios.
En relación con la responsabilidad por el uso de la fuerza y de armas de fuego: todos los incidentes de uso de la fuerza o de armas de fuego se notificarán a los superiores; los funcionarios superiores asumirán la debida responsabilidad cuando tengan, o deban haber tenido, conocimiento de que los funcionarios a sus órdenes han cometido abusos y no hayan adoptado medidas concretas al respecto; los funcionarios que se nieguen a obedecer una orden ilícita gozarán de inmunidad; no podrá alegarse el acatamiento de órdenes superiores para eludir responsabilidades en caso de abuso de estas normas.
Las circunstancias que admiten el uso de armas de fuego son: solamente en eventos extremos de legítima defensa en caso de amenaza inminente de muerte o de lesiones graves. La casuística considera, por ejemplo, evitar un delito particularmente grave que entrañe un serio peligro para la vida, detener o impedir la fuga de una persona que constituye un peligro serio. En todos los casos, las armas sólo pueden emplearse cuando otras medidas menos extremas resulten insuficientes. La regla más importante es que, con todo, el uso letal de la fuerza solo está permitido cuando sea estrictamente inevitable para proteger la vida de una persona.
Los Procedimientos para el uso de armas de fuego exigen que el funcionario se identifique como policía y advierta claramente su intención de usar un arma de fuego. Al mismo tiempo, debe intimar esta orden dando tiempo suficiente para que se tenga en cuenta la advertencia. Esta última condición puede omitirse si la demora puede provocar la muerte o heridas graves al policía, o a otras personas, o bien resulta evidentemente inútil o inadecuada dadas las circunstancias del caso.
Después de usar armas de fuego el policía se encuentra obligado a prestar asistencia médica a todos los heridos; informar a los familiares o amigos de los afectados; permitir la investigación del incidente cuando se solicite o exija; y debe presentar un informe completo y detallado del incidente.
(c) Prevención y detección del delito
Prevenir y detectar el delito son los principales objetivos de la labor policial. En cumplimiento de estas tareas, al igual que en todas las actividades encaminadas a hacer cumplir la ley, la policía debe respetar siempre los derechos humanos. Una prevención y una indagación adecuadas son las que se basan en tácticas y prácticas lícitas y no arbitrarias.
La investigación criminal puede realizarse bajo el mando de una autoridad judicial (fiscal o juez instructor), o ser responsabilidad de la autoridad policial que, posteriormente, la remite a la fiscalía con fines de procesamiento.
Las garantías de justicia procesal están establecidas por normas internacionales específicas que definen los límites del poder del Estado, pero que no ofrecen parámetros sobre la manera de efectuar las investigaciones criminales. No obstante, los derechos esenciales que la policía debe respetar en la prevención y la detección de los delitos son el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a un juicio justo, y el derecho a la vida privada.
Para asegurar un juicio el inculpado debe ser informado sin demora acerca de las acusaciones; tener la oportunidad adecuada para preparar su propia defensa; ser juzgado sin dilaciones indebidas; tener la posibilidad de defenderse personalmente; elegir a un abogado para que lo defienda o, en caso necesario, ser asistido por un abogado de oficio; poder citar e interrogar a testigos; disponer gratuitamente de la asistencia de un intérprete; no estar obligado a declarar contra sí mismo ni a confesarse culpable.
(d) Mantenimiento del orden público
La capacidad de aplicar las leyes nacionales y mantener el orden público por parte de los organismos encargados de la aplicación de la ley (OEHCL) tiene grande influencia en la paz, la estabilidad y la seguridad de un país. El mantenimiento del orden consiste en velar por el derecho de un grupo de personas a ejercer sus derechos y libertades legales sin infringir los derechos de otros, al tiempo que se garantiza que todas las partes respetan la ley .
El cumplimiento efectivo de esta responsabilidad es más difícil cuando las circunstancias relacionadas con las reuniones o manifestaciones, en un principio pacíficas, se vuelven violentas, o desembocan incluso en disturbios internos y otras situaciones de violencia interna, estado de excepción o, finalmente, en situaciones de conflicto armado. En cada situación, las instituciones encargadas de aplicar la ley son responsables del mantenimiento del orden público.
En casi todos los países del mundo, es bastante frecuente que un grupo de personas se lance a las calles para expresar públicamente sus sentimientos y opiniones. Tales concentraciones, manifestaciones, se consideran consecuencias lógicas de las libertades individuales y colectivas, como bien ampara el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Aunque esos actos no siempre son violentos, desafortunadamente, las ocasiones que llaman la atención y se recuerdan son las caracterizadas por enfrentamientos físicos (entre los propios manifestantes o entre manifestantes y funcionarios encargados de mantener el orden).
Los responsables del mantenimiento del orden deben conocer muy bien el Código de Conducta y los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego . Las normas mas importantes obligan a : adoptar medidas para el restablecimiento del orden que sean compatibles con los derechos humanos y el régimen democrático; efectuarse sin discriminación; restringir los derechos de las personas en los términos establecidos por la ley; considerar que la actuación policial debe servir para garantizar el respeto de los derechos y las libertades de los demás, así como de las normas de la moral, el orden público y el bienestar general; no son admisibles excepciones al derecho a la vida; al derecho a no ser torturado; la prohibición de la esclavitud; la prohibición de la pena de prisión por incumplimiento de una obligación contractual; la prohibición de las leyes retroactivas; el reconocimiento de la personalidad jurídica de todo ser humano; y el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión.
El empleo de la fuerza debe ser la ultima ratio: se aplicarán medios no violentos antes de recurrir a la fuerza; la fuerza se utilizará sólo cuando sea estrictamente necesario; la fuerza se utilizará sólo para fines lícitos de aplicación de la ley; la fuerza utilizada será proporcional a los objetivos lícitos de aplicación de la ley; se hará todo lo posible para limitar los daños y las lesiones; se dispondrá de diversos medios para el uso diferenciado de la fuerza; no se impondrán limitaciones innecesarias a los derechos de libre expresión, reunión, asociación o circulación; no se impondrán limitaciones a la libertad de opinión; se mantendrá el funcionamiento independiente del poder judicial; se atenderá inmediatamente a todas las personas heridas y traumatizadas.
Es necesario destacar que cuando los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deban realizar su labor en una situación de conflicto armado, han de respetar también plenamente las normas del derecho internacional humanitario.
1.4 Mecanismos de control
Las facultades de arresto y detención, de uso de la fuerza y de armas de fuego son poderosos medios para desempeñar la tarea de aplicación de la ley. Paradójicamente estas facultades entrañan también grandes riesgos, visto que su mal uso puede convertir a los policías en violadores de los derechos que deben mantener y defender.
Desafortunadamente es frecuente el recurso indebido de estas facultades en todo el mundo. Como prácticas ilegales o inaceptables de aplicación de ley cabe citar: el arresto o detención arbitraria o ilícita, la manipulación de pruebas, el empleo excesivo de la fuerza, y los malos tratos y la tortura de personas detenidas.
Independiente del nivel que ocupen en la estructura de sus instituciones, que los policías asuman la responsabilidad de sus actos y comprendan que san personalmente responsables por ellos. Sin embargo, los policías con responsabilidad de mando y gestión, pueden introducir cambios estructurales, con mecanismos de control y vigilancia, y tiene la responsabilidad adicional de evitar que otros policías vulneren los derechos humanos.
En los Estados Democráticos de Derecho, las instituciones policiales deben actuar en el marco legal, de forma ética e rendir cuentas a la sociedad a que sirven. Los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego, dan énfasis especial a ese tema entre los principios de 22 a 26.
1.5 Capacitación
Los policías tienen un alto grado de responsabilidad individual, ya que deben tomar personalmente decisiones difíciles, incluso sobre cuestiones de la vida o muerte. En situaciones normales sus decisiones inmediatas no están guiadas por un supervisor y deben, por tanto, encontrase guiados por su propio juicio empapado de los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.
Para la ejecución de tales obligaciones es necesaria una capacitación permanente. Los organismos encargados de hacer cumplir la Ley (OEHCL) que no cuentan con instrucción, entrenamiento y equipos adecuados pueden convertirse en un riesgo para sí mismos, y para quienes, justamente, están obligados a proteger – los civiles atrapados en medio de la violencia – poniendo así, en peligro, el propósito mismo de la acción de hacer cumplir la Ley.
CONCLUSIONES
A pesar de la existencia de toda una serie de normas internacionales destinadas a reglamentar el uso de la fuerza, hay que reconocer que las violaciones del DIDH ocurren con frecuencia.
Por experiencia se sabe que la falta de cumplimiento de las normas esenciales del DIDH se debe a varios factores: la falta de adopción de medidas nacionales de aplicación sean estas legislativas o administrativas; insuficientes conocimientos prácticos; actitudes equivocadas; falta de equipamiento adecuado; escasa voluntad o insuficiente conocimiento o comprensión del derecho; y falta de sanciones efectivas de las infracciones.
Por eso es de fundamental importancia que las instituciones policiales integren el DIDH en su doctrina, en su sistema de enseñanza continua, su equipamiento y en su sistema de control interno.
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